《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）自1999年施行以来，为公民、法人或者其他组织提供了有效的权利救济途径，对保护其合法权益和监督行政机关依法行使职权起到了积极的作用。然而，随着社会的发展和法治建设的深入，实践中出现了一些新的问题和挑战，特别是在行政行为的依据——规范性文件的合法性审查方面。为此，2017年修改后的《行政复议法》增加了“对具体行政行为所依据的相关规定的审查”这一规定，即所谓的“规范性文件附带审查制度”。本文将从行政复议法的视角出发，探讨规范性文件附带审查的程序与实践。
一、规范性文件附带审查的概念与法律依据 规范性文件是指由行政机关或法律法规授权的其他机构发布的具有普遍约束力的决定、命令等文件，包括规章以下的各类通知、通告、意见等。这些文件往往构成了行政机关作出具体行政行为的重要依据。在行政复议过程中，申请人不仅有权要求对具体行政行为的合法性和合理性进行审查，还可以请求一并审查作为该行为依据的规范性文件。这项制度的意义在于防止行政机关滥用权力，保障相对人的合法权益，维护法制统一和政令畅通。
二、规范性文件附带审查的适用条件 根据《行政复议法》的规定，申请人在提出行政复议时，应当符合以下条件才能提起规范性文件附带审查：
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三、规范性文件附带审查的程序 1. 提出申请：申请人应当在行政复议申请书中明确提出附带审查的要求，并提供相关证据材料。 2. 受理审查：行政复议机关收到申请后，应当及时对申请进行审查，确定是否符合法定条件。如果符合，则予以受理；否则，应告知申请人不予受理的原因。 3. 通知有关机关：行政复议机关应当将附带审查的内容书面通知制定该规范性文件的机关，并要求其在指定期限内提交相关材料以证明其合法性。 4. 审查处理：行政复议机关应对被审查的规范性文件进行全面审查，对其合法性做出判断。如果认定文件违法或不适当，可责令制定机关改正或者撤销，同时决定相应地变更或者撤销原具体行政行为。 5. 结果反馈：行政复议机关应在作出最终裁决的同时，向申请人及有关机关送达决定书，说明附带审查的结果及其理由。
四、实践中的问题与对策 在实际操作中，规范性文件附带审查面临着诸多挑战，主要包括以下几个方面：
- 当事人积极性不高：由于缺乏明确的激励机制和充分的宣传普及，许多当事人并不了解自己的此项权利，导致其在复议过程中未主动提出附带审查。
- 审查标准不统一：不同地区的行政复议机关可能对同一类型规范性文件的审查尺度存在差异，影响了制度的公平性与权威性。
- 审查能力不足：部分基层复议机关因专业人员匮乏，难以有效开展复杂的规范性文件审查工作。
针对上述问题，可以从以下几个方面加以改进：
- 加强普法宣传：通过多种渠道加大对当事人的法律培训和教育，提高他们对附带审查的了解和使用意识。
- 完善配套法规：进一步细化规范性文件附带审查的具体操作规程，统一审查标准，确保案件处理的公正性和一致性。
- 提升业务水平：加强对行政复议工作人员的业务培训，增强其审查能力和专业化素养。
五、典型案例分析 在某市一起环保行政处罚案件中，某企业对环保局的罚款决定不服，提起了行政复议。在复议过程中，该企业认为处罚所依据的地方政府颁布的一项环保政策违反了上位法规定，因此提出了对该政策的附带审查要求。经过审理，行政复议机关确认了企业的观点，认定地方政府政策与国家环境保护法相抵触，遂决定撤销该政策，并相应调整了对企业的罚款金额。此案充分体现了规范性文件附带审查制度的实际作用和对当事人权益的保护。
六、结语 《行政复议法》引入的规范性文件附带审查制度是一项重要的法治创新，它为解决行政争议提供了更加全面的解决方案，同时也对行政机关依法行政提出了更高的要求。在未来的实施过程中，需要在总结实践经验的基础上不断优化和完善相关法律规定，以确保这一制度的有效运行，更好地服务于法治建设和社会发展的大局。